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发达国家实施职业资格证书制度的经验及启示
作者:吴雪萍  …  文章来源:《职教论坛》2010年第13期  点击数  更新时间:2010-11-16 9:38:34  文章录入:jng  责任编辑:jng
摘要:职业资格证书制度是现代社会就业的一项基本制度,它有利于保障就职者的基本能力,有利于引导就职者的职业发展。英国、德国、澳大利亚等发达国家历来重视职业资格证书制度的建设,并取得了显著成效。我国职业资格证书制度的建设尚处在起步阶段,存在一些问题。研究发达国家职业资格证书制度的经验,并结合该制度在我国的发展现状,能得出发展和完善我国职业资格证书制度的有益启示。
关键词:职业资格证书;发达国家;经验:启示 
作者简介:吴雪萍(1964——),女,浙江松阳人,浙江大学教育学院教授,研究方向为比较职业教育;汪鑫(1987一),女,浙江建德人,浙江大学教育学院硕士生,研究方向为比较职业教育。
 
      职业资格证书制度是劳动就业制度和教育制度的重要内容,也是一种特殊形式的国家考试制度,这种证书是表明劳动者具有从事某一职业所具备的学识和技能的证明,是用人单位招聘录用劳动者的主要依据。在我国,推行职业资格证书制度.是落实党中央、国务院提出的“科教兴围”战略方针的重要举措,也是人力资源开发的一项战略措施。自1993年推行职业资格证书制度以来,我国已初步建立起职业资格证书制度的法律法规和工作体系.取得了一定的成效。随着职业资格证书制度的推行,各种职业资格证书越来越受到求职者和用人单位的青睐。然而,我国的职业资格证书制度的建设还存在一些需要解决的问题。英国、德国、澳大利亚等发达国家的职业教育体系较为完善和发达.并且历来重视职业资格证书制度的建设,在制度的改革和发展过程中形成了各自的特色,并积累了大量经验。认真研究国际职业资格证书制度,了解和总结西方发达国家在实施该制度过程中积累的成功经验,有利于进一步完善我国的职业资格证书制度.对提高劳动者素质、促进劳动力市场的建设、促进经济发展都具有重要意义。
    一、发达国家实施职业资格证书制度的经验
    (一)完善的法律保障
    鉴于职业资格证书制度对市场经济运行产牛的深远影响,运用法律体系保障职业资格证书制度的规范运行已成为各国的共识。在英国、德国、澳大利亚等国家,尽管因国情不同,在职业资格证书制度的政策推广和具体落实上有所差异,却都已经建立起一套完善而严密的法律保障体系,不仅以法律的形式对职业资格认证的名称、注册条件、行为标准进行确认,还对政府行业主管部门的职责.行业协会或者学会的成员资格、任期、补贴与开支.雇主的责任,职业中介的责任等相关问题做了明确的规定,使职业资格管理做到有法可依,具有相当的权威性和可操作性。重视职业资格证书制度的立法使这些国家的职业教育蓬勃发展,适应了本国政治、经济发展的需要。通过立法,职业资格证书制度的发展拥有了坚实的法律保障和明确的规范法则..
    (二)证书的统一性和流通性
    具备统一性和流通性的职业资格证书制度.有利于全面证明劳动者的个人技能,适应劳动力市场和受教育者的需要。从发达国家的经验来看.统一开放的职业资格证书体系的建立,打破了职业流动的障碍,规范了劳动力市场,为提高劳动者的素质和能力,加强企业的社会竞争力和提高劳动生产效率,提供了一条有效的途径。
在英国,职业资格证书是由罔家统一规定的各行业从业人员应达到的职业准入标准,它在全社会范围内有效。为统一职业资格,英国政府成立专门机构制订了统一的职业资格标准和考核方法.强调职业所需要的技能要求,以此引导职业教育机构培育出适应社会需要的、高素质的劳动者。
澳大利亚在增强职业资格证书的流通性方面也做出了积极的努力。澳大利亚在高中阶段加入了职业技术教育课程,学生从高中和职业技术教育院校均可获得具有同等效力的一级证书和二级证书.职业技术教育院校和大学都颁发具有同等效力的文凭和高级文凭。由此,建立了一个“立交桥”式的义务教育后教育体制,使受教育者可以在高中、职业教育与培训院校、大学和在职培训机构之间自由流动,从而有效地保证了职业资格证书制度的通用性。
    (三)严格的质量管理和考核体系
    职业技能鉴定的质量,是客观、准确地衡量劳动者的职业能力和劳动力价值的基础和关键。因此,建立一套科学、完善的职业鉴定质量保证体系.对职业资格鉴定的各个环节进行规范管理.提高鉴定质量,是确保职业资格证书含金量的根本。国际劳工组织和发达国家都十分重视质量管理工作。为保证职业资格证书的质量,各国都建立了一整套质量控制体系,从标准制定,到考核组织,到考评人员的管理,都有严格的制度和章程,保证了职业资格证书的科学性、可靠性和权威性。为保证高职教育的质量,澳大利亚政府对技术和继续教育学院(TAFE)每5年认证一次,对认证合格的学院.国家才拨给经费,支持其办学。这一举措使技术和继续教育学院的教育得到了全社会的认可,获得了高达80%的雇主满意率。
    此外,在考核方面,各国都重视考核的标准化和多元化,以此保证考核的公平性和证书的质量.考试机构完善,考试制度严格,考试方式灵活多样.是发达国家职业资格证书制度考核体系的重要特征。例如,英国的国家职业资格证书制度不追求表面上的考试成绩,不再限于书面的纸笔测验.而是一个搜集证据并判断证据的过程,它关注的是被考核者在工作中的表现是否符合岗位的要求。其考试方式灵活多样,考核多在密切结合实际工作的现场进行。考评的组织实施由经过政府授权的考试中心负责。考评过程和考评结果的监督与检查由获得资格受聘的内部督考员和外部督考员负责。考核是以职业要求的标准为基础而建立的,并且由第三方机构——考试中心负责监督实行,从而真实有效地考核考生的实际工作表现,实现了考试过程和培训过程的相对统一.
    (四)行业和企业的参与度高
    在市场经济体制下,作为持证劳动者的接纳一方,企业将在职业资格证书制度中扮演越来越重要的角色。意识到了这一点,各国政府都十分重视结合市场需求,吸引行业和企业的积极参与。通过促使行业组织参与职业资格证书制度的建构.进行调查,根据市场需求设置职业资格证书项目.开发相应课程,促进职业资格证书制度的发展.
    在英国,由150个行业和专业开发了数千个职业标准,这些标准几乎覆盖了所有职业,从刚工作的新手到高级行政管理人员的所有技能和知识层次,形成了一个完整的国家职业资格证书体系.提高了职业标准的通用性、透明性和可比性.打破了劳动力流动的主要障碍,促进了职业资格证=岛的国际互认,适应了劳动力市场的需要.I,I
    德用的行业协会在职业资格认证中具有主导地位,它不仅对承担培训的企业资格进行认证.而且还负责确定不同职业的培训时间,负责审查培训企业与受训者之间所签订的培训合同,负责职业资格认证的考务管理和考试具体安排,负责资格认证后合格证书的发放等等。具体资格认证事务由雇主、雇员和学校三方代表共同组成的考试委员会负责执行。
    二、发达国家实施职业资格证书制度经验对我国的启示
    20世纪90年代以来,我国逐步建立起国家职业标准体系,并颁布了《职业分类大典》,奠定了职业划分的基础。1994年2月,国家劳动部、人事部专门制定了《关于颁发<职业资格证书规定>的通知》,第一次对职业资格证书制度的性质、管理、范围、种类、评价方式等做出了详细规定。同年.第八届全国人大常委会第八次会议审议通过的《中华人民共和国劳动法》中明确规定“国家确定职业分类.对规定的职业制定职业技能标准,实行职业资格证书制度”,从而从法律的角度确定了在我国实行职业资格证书制度的合法性和有效性。截至2002年.全国参加职业技能鉴定的人数已达661.9万人.其中获得职业资格证书的已达556.2万人;在行业、地方建立的各类职业技能鉴定机构已达8517个.有31个行业部门(集团公司)组织开展了职业技能鉴定工作。由此可见,我国的职业资格证书制度正在从稚嫩走向成熟,并逐步与社会主义市场经济体制相适应.
    然而,由于长期以来人们对职业教育的关心不够,我国职业资格证书制度的发育并不完善.还存在一些问题。改革职业教育.要求我们借鉴发达国家职业资格证书制度的经验.并结合我国具体国情,逐步消除影响职业资格证书制度发展的不良因素。笔者试从我国职业资格证书制度发展中出现的问题出发,分析发达国家职业资格证书制度对我国的启示.
    (一)完善职业资格证书制度的法律保障
    在我国,目前仅在《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国职业教育法》中有关于职业资格证书制度的一般性表述,这成为我国职业资格证书制度仅有的法律依据.缺乏稳定性与严密性.不利于职业资格证书制度的规范与建设。随着职业资格证书制度在我国的发展.立法滞后带来的消极影响已经日益显现出来。另外,就业准人制度执行不力也是影响职业资格证书制度有效实施的重要因素.一些用人单位出于聘用廉价劳动力的考虑.根本不聘用持有职业资格证书并掌握专业技能的劳动者.这样就导致劳动者不愿把精力投入在考取职业资格证书的过程巾.
    职业资格证书制度作为一项制度安排.需要完善的法律法规做支撑.或者说相关法律法规的制订与实施是推动职业资格证书制度的重要因素.也是职业资格证书制度得以顺利实施的必要条件。发达国家完善的立法为职业资格证书制度的发展提供了坚实的法律保障和明确的规范法则。我们应该充分借鉴国外在职业资格证书制度发展过程中积累的丰富经验,推进我国的立法进程.逐渐形成一套严密而完善的国家法律、行政法规和部门规章、地方法规相匹配的职业资格证书制度和职业技能鉴定法律体系。为职业资格证书制度的发展提供法律保障。
    (二)建立统一的职业资格认证体系
    虽然我国已开始实施职业资格证书制度.但由于未能建立一个与各种不同类型的教育尤其是普通学历教育相沟通的职业资格框架.职业资格与学历文凭缺乏完全的对应.导致证书的通用性不强、社会认同度不高。此外,我国存在重学历文凭轻职业技术的传统观念,因此,不论是学生、家长.还是已经进入社会的劳动者.仍然倾向于追求普通教育的学历文凭,用人单位也往往更看重学生的学历水平.职业资格证书更难以被社会认可.
    为改善这一现状,笔者认为.在落实相关法律法规的基础上,统一资格标准.建立全国统一的职业资格认证工作机构体系.增强证书的统一性和通用性,是完善我国职业资格证书制度体系,规范劳动力市场的重要措施。在这方面.我们可以借鉴英国国家职业资格证书体系的特点,.一是职业工种与学校专业的对等。有的专业没有相应的职业资格证书,无法对学生进行职业资格的鉴定。需要负责学历教育的学校与主管职业资格证书的国家劳动保障部门进行双向沟通.尽快设立相关专业的职业资格鉴定的标准.使学生有标准可依。二是在职业教育的层次和职业资格的层次上的对应。现在我国的职业教育分为初等、中等、高等职业教育(专科)、高等职业教育(本科及本科以上1;职业资格等级分为初级技工(五级)、中级技工(四级)、高级技工(三级)、技师(二级)、高级技师(一级)共五个等级。认证单位可以设置相关考核,持有一种证书的学生可以在通过该考核后获得另一证书.使学历教育和职业资格存等级上做到相互对应.
    (三)加强职业资格证书的质量管理
    我国的职业资格证书存在严重的证出多门现象,现有的职业资格证书既有劳动部、教育部、人事部颁发的,也有由行业组织自行组织颁发的.这种现象导致用人单位和劳动者无所适从.证书管理和使用混乱,严重影响了证书的权威性和有效性。认证主体模糊、认证标准不一致、证书的流通性差等问题的出现和存在.正是由于我国缺乏统一的职业资格认证工作体系,严重影响了证书的使用效率。目前,社会上已推出的各种职业资格证书多达百余种,其巾既有中央认证,也有地方认证:既有劳动或人事部门认证,也有行业协会认证:既有国内认证.也有国外认证。对职业资格证书的多头认证与管理.导致了我国职业资格证书在实施过程中出现了一系列无法回避的问题.影响职业资格证书制度的顺利推行。此外.个别地方的职业教育和培训机构为了追求经济效益,以牺牲鉴定质量为代价.导致出现证书质量下降、证书管理不力等现象。这种做法不仅降低了职业资格证书的含金量和可信度.而且使职业资格证书失去了应有的权威性和严肃性.导致我国职业资格证书的社会认可度不高。
    证书的质量是客观、准确地衡量劳动者的职业能力和劳动力价值的基础和关键,因此.加强质量管理是搞好职业资格证书工作的关键。借鉴发达国家职业资格证书制度的经验,笔者认为,主要从以下几方面加强对我困职业资格证书的质量管理:
    首先.鼓励行业协会参与职业资格证书的管理。在英国.从职业资格标准的制定到证书的认证考核.行业协会发挥了不可替代的作用。如果离开行业协会的参与.职业资格证书制度必将失去其社会价值和发展动力。我国也应建立由行业组织参与管理的职业资格证书制度。学校应在行业的支持和指导下.设立专门机构.负责岗位资格证书培训、考试的管理。根据有关管理部门的规定和要求.对职业资格证书考核建立相应的管理制度,制定切实可行的实施方案.加强对资格证书培训考试的质量监控和管理。制定坚持“质量第一,社会效益第一”的原则.进一步完善职业技能鉴定质量保障体系,从制度管理、组织实施、队伍建设上严把质量关.从根本上保证鉴定结果真实可靠.证书管理严格规范。并结合职业资格证书的国际互认,将中国的职业教育推向世界.使毕业生顺利走向国内和国际劳务市场。
    其次,建立客观、公正的第三方认证规则。外部考核是英国职业资格证书制度质量保证体系的重要环节.由非学校人员负责对学生进行职业技能的考核.体现了证书认证的公平性,从而保障了资格证书的质量。我国有必要建立第三方认证机构.由颁证机构指派专门的评估人员或由行业协会负责对学生进行外部评估.提高证书的含金量。
    第三.加大对职业学校实验实习设备经费的投入.加强实习指导教师队伍的建设。相比英国的职业教育环境.我国职业教育的实训设备还比较落后,教师队伍的素质也有待提高。为改善这一状况。从根本上保障职业资格证书的质量.必须改善职业教育的环境。设立专项资金.用于职业学校的实验实习设备建设.发挥实训基地在培养职业技能型人才方面的作用,同时.提高实习指导教师队伍质量,吸引在职人员、技术T人参与到职业教育的教学环节.充实教师队伍.以推动职业资格证书制度的实施。
    (四)建立标准化和多元化的考核体系
    我国职业资格证书制度的评估体系主要存在两方面的弊病:一方面.职业资格标准与实际生产技术不相适应。虽然我国的职业院校和企业也开始加入到职业资格鉴定的工作队伍中来.但各级政府部门仍然把持各类职业资格评审T作.各类职业资格的制定原则和培训标准并没有完全考虑到企业的发展状况.人才培养的内涵及外延与企业的需求之间存在偏差.与此同时.我国目前所开展的职业资格证书也不能完全满足企业对各类技术人才的需求。很多行业急需的丁种尚未纳入考核范同.职业学校很多专业的毕业生处在无证可考的状态。我国国家职业资格丁作网上公布了301个职业资格标准.意味着从事这些岗位工作的人可以考取相应的资格证书.然而我国现行职业分类大典中共收录1838种职业.其中包括4700多个工种,两者相比,显然存在着巨大的差距。随着经济和科学技术的快速发展.现有一些职业(T种)的考核标准显得滞后.内容陈旧.与实际生产技术岗位的要求不适应。另外.我国的职业资格证书内容不适应外资企业高新技术的生产技术需要.外资企业对我们的职业资格证书不认可。目前职业资格考核的试题基本是从国家题库中抽题进行考试.但由于各地区社会经济的发展存在很大差异,生产技术水平和生产设备差异则更大.导致职业资格证书在一些地方、行业不能通用。另一方面。职业资格评估标准落后.评估方式单一.评估效果难以保证。我国的职业资格考评在评估形式和评估内容上未摆脱传统考试的局限.考评内容重知识轻技能.考评方式以书面考试为主.这种考评模式与职业教育的初衷是十分不相符的.难以真正考察到被评者的职业技能。随着社会和经济的发展.对从业者的职业能力要求越来越高。而职业资格考评总是一成不变地进行静态考评.这就造成职业教育不是以职业技能为目的.而是以试题为中心.导致职业教育内容狭隘、劳动者素质不全面等问题。此外.目前我国的职业资格考评手段还停留在考评者加上简单的工具设备.很少使用现代测评技术的电子设备.人为因素占主导部分.人为地造成了评分中的随意性.使得统一技能标准、统一鉴定规范不能落到实处。
    评估是职业资格证书体系的重要组成部分。对整个职业资格证书体系的运作具有一种导向性的作用,如果评估标准不科学,评估方式不适当.将直接影响整个体系的效果和质量。只有建立起一个有效的评估体系,职业资格证书制度才能切实、有效地推行,才能维护该制度的科学和权威。我国的职业资格评估体系在评估标准、评估方式、评估依据等方面还存在较大的改进空间。
    首先.注重评估标准的具体化和可操作性,英国普通国家职业资格证书中的“评估证据”对学生能力展示与证据积累做出了详细具体的陈述.这就使得学员和评估人员在准备评估和进行评估时有“法”可依,使评估由传统的对抽象知识的考核、考试变成了看得见、摸得着、易操作的互动过程,由于能力标准预先予以明确给出,因此学员、学生和任课教师及评估人员都事先了解要评价什么.应达到什么标准.这样就增加了评估工作的透明度、公平和公正性。我国的职业资格证书制度的考核缺乏具体明确的评估标准.评估内容较为抽象.脱离生产实际.因此.笔者认为.在设计评估标准时,应将其具体化,并增强其可操作性.由熟悉行业业务的各行会组织制定较为可行的资格标准.编制相应的考试大纲、培训课程,让评价者和被评价者都清楚地知道评价所依据的具体标准.这将有利于参加考评的学生进行有针性的学习.也可以防止评价过程中的主观性和片面性。此外.评估标准的设计要紧跟时代的需求,、只有根据市场对职业技能型人才的要求及时调整职业资格的评估标准.才能保证评估的有效性和对社会的适应性。
    其次.评价方式的多元化。职业能力包含多种维度.仅仅对学生进行纸笔测验或考查学生的部分操作水平是不能充分证明学生能力的.能力大多隐藏在多种外部表现的背后.故必须有不同的评价人员参照对应的评价标准.利用多种途径和方法.在不同时段对学员或学生进行多次观察、评估与测试分析,找出足够的证据,搜集、整理和评估全面的、合乎逻辑的证据才可能对职业能力进行多维度的准确评价。在评价方式方面.我国职业教育现行的考试鉴定制度是与生产实际相脱离的一种试卷式书面考试方法.虽然能在一定程度上考查应考者对理论知识的掌握程度.但不能如实反映考生的实际操作能力。因此要改革现行的评价制度.使鉴定考核在工作现场或模拟真实场景中进行.充分有效地对考生以往的学习经历和工作经验进行评定.并将之作为考生取证的依据之一。做到全面准确评价考生.减少教育与培训资源的浪费.真正做到考核与实际工作相结合.建立具有我国特色的证书考核标准.注重考核学生的现场工作操作能力.考评时将学生以往与所学证书课程有关的学习经历或在企业工作的经历作为证书考评的部分依据.借鉴普通国家职业资格证书制度中的“档案袋”评价法.做到全面准确地考核学生的实际能力.
    第三.注重评价的连续性和系统性.强调在一定的期限内连续地收集不同的证据以判断被评价者的能力.而不是根据学习结束后的一次测验结果来评判学生的能力或学习的结果。连续的评价形式为评估人员、教师和学员提供了有关学员学习的连续的成功与失败的反馈信息.便于教师、评估人员和学员发现问题、纠正失误、强化成功。
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